陈晓华

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15年前取得的土地使用证为何被撤销 国有土地使用权收回的法律问题

陈晓华律师,北京宅基地转让律师,现执业于北京市盈科律师事务所,严格遵守律师职业道德和执业纪律,秉承诚信、谨慎、勤勉、高效的执业理念,受人之托、忠人之事,最大限度地维护当事人的利益。name律师从事法律工作多年来,恪尽职守,为当事人提供快捷、优质、高效的法律服务,取得了良好的社会效果,为法制建设尽了绵薄之力;在办案中不畏权贵、据理力争、维权护法,受到当事人和法院的高度认可和评价。15年前取得的土地使用证为何被撤销案例:蒙山县农民申某与龚某某相邻,两户房屋之间有一块9.27×0.2平方米的空地,龚某某于1957年己取得房屋所有权,且自建房以来己有了瓦檐滴水及檐阶,使用了40多年。1982年龚某某在房屋东山墙建滴水内砌筑约40公分宽的灰砂泥檐阶,申某也没有提出过任何异议,申某于1990年2月2日申报该快地的土地登记,并取得《集体土地使用证》、取得了该空地的土地使用权,与龚某某一面的界址以龚某的山墙为界。2002年8月,当龚在东山墙边用水泥混凝土将20年前用灰砂砌的檐阶改用水泥混凝土重新改造时,申某即认为龚某某所构筑的水泥檐阶侵占其土地使用权而向人民法院提出诉讼,请求法院令龚某某拆除其水泥檐阶。有诉讼过程中,龚某某对申某持有土地使用证因事前全然不知,而心存疑问,遂申请梧州市公安局对申某取得土地使用证时所依据的《土地籍调查表》四邻界址中的;龚某某;三个字的签字及手印作出技术签定,结论为该签字和手印不是龚某某所印,遂于2003年11月11日申请撤销申某所持有的对该空地的《集体所有证》,县人民政府在2004年8月5日依法作出了注销申某户对该宗土地的土地使用证的决定,人民法院驳回申 某诉讼请求。法理评析1、根据中华人民共和国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第三条;调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。;的规定。和1995年3月31日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定;农民集体连续使用其他农民集体土地的己满20年的应视为现使用者所有……;按照上述规定,龚某某于1957年己取得了房屋权,且自建屋以来有了瓦檐滴水及檐阶,使用了40多年来,申某没有提出过任何异议,应当归属龚某某所有。2、根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第二款;人民法院对有关单位和个人提出的证明文书,应当辨别其真伪,审查确定其效力。;以及该法第六十四条第三款;人民法院应当按照法定程序,全面地,客观地审查核实证据;的规定。据此,本案经委托梧州市公安局对申某户宗地的《地籍调查表》界址栏上的签名及按的指模印进行技术鉴定。经鉴定,证明该《地籍调查表》中的签名及指纹确实不是龚某某本人所为。据此,蒙山县人民政府以蒙政发[2004]18号《关于撤销申 某户土地使用证的通知》文件,撤销了申某1990年10月13日取得的该宗土地使用证。人民法院驳回申某要求拆除龚某某檐阶的诉讼请求。国有土地使用权收回的法律问题国有土地使用权收回是土地利用管理中的重要一环,但在实际操作中却面临着诸多法律问题。本文从实际工作出发,对比不同部门、不同层次关于土地的法律法规,对收回土地使用权行为的性质、有偿无偿的把握、收回的批准机关、收回的执法主体以及诉讼性质等问题进行了分析,提出了自己的见解,对实际工作有一定参考价值。收回土地使用权行为的法律性质依照法律法规的规定收回国有土地使用权,是政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。国家有关法律法规、规章对收回国有土地使用权有着较明确的规定,按照这些法律规定,国有土地使用权收回行为从法律性质上看,主要有以下几个方面:行政处罚的“收回”行政处罚的“收回”,是指因土地使用者违反了法律法规禁止性规定,被政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权。这种“收回”,首先,是因为土地使用者发生了法律法规禁止的行为。其次,法律法规规定,对这种行为必须给予无偿收回土地使用权的惩处。《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款等规定的“收回”都应属于行政处罚性收回。土地使用权期满的“收回”土地使用权期满的“收回”,是指出让的国有土地使用权期满后,由于土地使用者未申请续期,或者虽申请续期但未获批准,依照出让合同的约定,土地使用权由国家无偿收回。《土地管理法》第58条第1款第3项、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条的“收回”,属于土地使用权期满的“收回”。其他法定事由的“收回”其他法定事由的“收回”,是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下,因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件,而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是,首先,土地使用者没有违反法律法规的行为。其次,发生的事件,可能是土地使用者自己的原因,如单位迁移、解散、撤销、破产,也可能是国家方面的原因,如为了公共利益,或者为了实施城市规划。根据上面的阐述,我们可以确定,依据《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项、《城市房地产管理法》第19条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条第1款的规定收回土地使用权,属于其他依法定事由的“收回”。无偿收回和有偿收回如何把握1.行政处罚的“收回”,作为对土地使用者违法行为的惩罚措施,从理论上讲,不应向其支付任何费用。但征地补偿费作为土地所有权“转权”、征地税费作为土地“变类”过程中的支出费用,笔者认为,应按土地使用者取得土地时的原价格标准,由政府返还。而拆迁补偿费、土地出让金作为土地使用者取得土地使用权的支出费用,在行政处罚“收回”土地使用权的情形下,不应返还。2.土地使用权期满的“收回”,由于是依据《土地使用权出让合同》的约定收回土地使用权,且土地使用者原支付的各类土地成本已在其数十年的土地使用过程中折抵完毕,即土地成本的现值为“零”,因此不应向其支付任何费用。然而,土地成本的现值为“零”并不等于土地没有价值。在土地增值数倍于原土地价值,且房屋仍有实际价值和使用价值的情况下,是否绝对地“无偿”收回,仍是值得进一步探讨的问题。3.其他法定事由的“收回”,征地补偿费、拆迁补偿费、征地税费和剩余年限的土地出让金,理所应当应该由政府返还,其价格标准则应区别情况处理:因国家方面的原因,如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的,应按现时价格计算、返还四项费用,土地的增值归土地使用者所有,以体现“有偿”收回的法律规定;因土地使用者自己的原因,如单位迁移、解散、撤销、破产而被收回土地使用权的,应按原价格标准计算、返还四项费用,土地的增值归政府所有。收回土地使用权的批准机关根据土地管理法律和行政法规的规定,大多数情形下收回土地使用权需报经原批准用地的政府批准。问题是,按1999年前的《土地管理法》规定,土地审批实行分级限额一次性审批;1999年后的《土地管理法》规定,土地审批为三次批准,第一次是农用地转用审批,第二次为征地审批,第三次为具体建设项目用地审批。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”,但也有分别审批的法定情形。在三次审批且批准权不一致的情况下,原批准用地的政府,究竟是指哪次审批的政府《基本农田保护条例》第18条规定,经国务院批准的重点建设项目占用基本农田,连续两年未使用的,经国务院批准,由县级以上政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路,似乎“原批准用地的政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的政府。但是,仔细分析三次审批的批准内容,问题并不那么简单。“农转用”审批是按照土地利用总体规划,将农用地转为建设用地的审批,是土地用途“转类”的审批;“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批,是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点,一是上级政府对下级政府的审批,不是对土地使用者的审批;二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权,不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定,“转类”和“转权”审批后,还需由政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批,只有在办理具体建设项目用地审批后,土地使用者才获得土地使用权。因此,与土地使用者或者土地使用权有关的审批,是第三次审批,即具体建设项目用地审批。根据上面的分析,由于收回土地使用权的对象是土地使用者,标的物是土地使用权,可以认为,原批准用地的政府,应该是指批准具体建设项目用地的政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”,只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定,但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展是不利的。收回土地使用权的执法主体收回土地使用权的执法主体,根据土地管理法律和行政法规的规定,可以分为县级以上政府和土地行政主管部门两种执法主体。1.土地管理法律和行政法规明确以县级以上政府为收回土地使用权执法主体的,有三种情形:即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。2.土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的,有两种情形:即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。3.土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体,或者表述为“国家收回”的,有五种情形:即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。细读上述法律法规条款,我们至少可以发现以下两个不一致:1.《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款,收回土地使用权的事由都是“闲置”土地,但规定的执法主体并不一致。2.《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款,收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”,但规定的执法主体也不一致。此外,国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定,闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”,与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”,也不一致。由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致,已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍。因此,土地管理法律、法规、规章对此应当做出规定,统一收回土地使用权的批准机关和执法主体。笔者认为,对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一,并非难事,可以在下面两种方案中选择一种进行统一,但必须以法律的形式进行统一。如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的政府”为收回土地使用权的批准机关,则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县政府”为收回土地使用权的执法主体,为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一政府,则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级政府”,或者为“省级政府”。收回土地使用权的法律文书收回土地使用权的法律文书,《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为,对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”,使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是,对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定,即被作为行政处罚的“收回”,使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。所以,今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时,在有关条款中应明确:“收回国有土地使用权,应下达《收回国有土地使用权决定书》”。在现阶段,对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”,应使用《收回国有土地使用权决定书》;对于行政处罚的“收回”,应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定,使用《行政处罚决定书》。收回土地使用权引发的诉讼的性质收回出让土地使用权是行政行为还是民事行为,以及由此引起的不服收回出让土地使用权的诉讼应属于行政诉讼还是民事诉讼,既是值得重视的一个理论问题,也是急需解决的一个实践问题。一些人认为,收回土地使用权是县级以上地方政府及其土地行政主管部门的行政职权,收回土地使用权是行政行为,由此引起的诉讼都应作为行政诉讼。这种观点,至少可以得到下述理由的支持:一是土地出让的行为性质是行政行为,只有土地行政主管部门才能出让土地,二是《国有土地使用权出让合同》的性质是行政合同或者说是政府经济合同,只有土地行政主管部门才能代表政府签订《国有土地使用权出让合同》。另一些人认为,对《国有土地使用权出让合同》中约定的四种收回情形,是双方履行《国有土地使用权出让合同》,由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权,因此这四种“收回”是民事行为,由此引起的诉讼,应作为民事诉讼。笔者认为,试图以土地出让的行为性质、土地使用权出让合同的性质、或者以《城市房地产管理法》有无规定、《国有土地使用权出让合同》有无约定,来分析收回土地使用权的行为性质是行政行为还是民事行为,是不准确的。因为在土地出让、土地使用权出让合同以及土地出让后对土地使用者的监督中,土地行政主管部门都是双重身份,双重角色:既是行政机关,又是合同当事一方;既有依据行政职责的权利、义务,又有甲方的权利、义务。而受让人的身份也是双重角色:既是行政管理相对人,又是合同当事一方;既有作为行政管理相对人的权利、义务,又有作为乙方的权利、义务。分析收回土地使用权行为的性质是行政行为还是民事行为,不可一概而论,应当具体情况具体分析。分析的落脚点,应放在“收回”这一具体行为,是作为行政机关依行政职权的行政行为,还是作为“甲方”依合同约定的民事权利。1.行政处罚的“收回”,是因土地使用者违反法律法规禁止性规定,由行政机关作出的行政处罚行为,这类“收回”所引起的诉讼,是行政诉讼。2.土地使用权期满的“收回”,应分为两种情况对待,一是因受让人没有提出续期申请而“收回”,此种情况下可以看作是双方履行《国有土地使用权出让合同》,由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权,因此属于民事行为,由此引起的诉讼,应作为民事诉讼;二是因受让人申请续期但依照规定未获批准而“收回”,如果对“收回”这一行为有争议,应以“不批准”这一具体行政行为为行政诉讼标的。但是,在土地使用权期满的“收回”中,无论对“收回”有无争议,对“收回”过程中的地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的争议,都应作为民事诉讼,因为此时的补偿都是“甲方”对“乙方”的补偿。3.其他法定事由的“收回”,其行为主体是行政机关而非“甲方”,权力依据是国家公权力而非民事权利,因此,这类“收回”是依据行政职权做出的行政行为,由此引起的诉讼,应作为行政诉讼。包括因“收回”过程中涉及的对地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的诉讼,也是行政诉讼,因为此时的补偿,是国家补偿,并非“甲方”补偿。4.前面讨论以外的另一种情形,即受让人不能按时支付土地使用权出让金,被出让人解除合同而收回土地使用权,是“甲方”因“乙方”违约而依据《国有土地使用权出让合同》的约定,收回“乙方”的土地使用权,是一种比较典型的甲乙双方之间的民事行为,由此引起的诉讼,应作为民事诉讼。摘自《中国土地》2005.7 总第235期

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